推進“放管服”改革：內涵、作用和走向

“放管服”改革是處理好政府與市場關係的重大改革舉措。今年6月，國務院召開的全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議對深化“放管服”改革作出部署，李克強總理強調要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，推動“放管服”改革和優化營商環境取得更大成效。深入領會會議精神，從理論和實踐結合上理解把握“放管服”改革的內涵、作用和走向，有著重要意義。

一、“放管服”改革是重塑政府與市場關係的一場深刻變革

黨的十八大以來，黨中央、國務院把處理好政府與市場關係、轉變政府職能作為全面深化改革的關鍵，大力推進簡政放權、放管結合、優化服務。國務院每年都召開全國電視電話會議，對“放管服”改革作出部署，不斷將“放管服”改革推向縱深，各地區各部門積極探索，勇於實踐，形成了許多好的做法和經驗，“放管服”的內涵也隨著改革深入不斷豐富和拓展。

那麼，“放管服”改革的內涵是什麼？有哪些基本要求？從這項改革的背景、高層論述和實踐經驗看，“放管服”改革作為轉變政府職能的重大舉措，主要是指圍繞處理好政府與市場關係，簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下推動政府職能轉變，優化營商環境，以激發市場活力和社會創造力，促進經濟持續健康發展。其中：

簡政放權就是以減少行政審批為主要抓手，將不該由政府管理的事項交給市場、企業和個人，減少政府的微觀管理，減少政府對資源的直接配置和對經濟活動的直接干預，激發市場主體的活力；

放管結合就是在簡政放權的同時加強事中事後監管，從“嚴進寬管”轉向“寬進嚴管”，轉變監管理念，創新監管方式，強化公正監管，維護公平競爭的市場秩序；

優化服務就是強化服務意識、創新服務方式，優化辦事流程，推行互聯網+政務服務，提升政務服務水平，為企業和公眾提供高效便捷的政府服務。

對於“放管服”改革的內涵要求，可從以下方面加以理解認識。

從內容上講，“放管服”改革就是要重塑政府與市場關係。處理好政府與市場關係是深化經濟體制改革的核心問題，也是深化行政體制改革、轉變政府職能的主要內容，主要是解決在市場經濟中政府應當發揮什麼作用，市場應當發揮什麼作用。只有定位科學，才能使政府和市場在各自領域發揮好作用，相互促進，相互補充。黨的十八屆三中全會強調，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，這就在理論上明確了政府與市場關係的科學定位，指明了改革的方向。深化“放管服”改革的核心要義，就是要在處理好政府與市場關繫上做文章，下功夫。一方面，通過簡政放權把不該由政府管理的事項交給市場、企業和個人，凡是市場機制能自主調節的就讓市場來調節，凡是企業能幹的就讓企業幹；另一方面，通過放管結合、優化服務，把該由政府管的事管好管住，在強化市場監管，促進公平競爭，維護市場秩序，優化政務服務、彌補市場失靈等方面發揮積極作用，從而使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，重塑政府與市場的關係。

從方法上講，“放管服”改革就是要三管齊下協同推進。“放管服”改革包括簡政放權、放管結合、優化服務，但並不是這三項改革的簡單相加，各幹各的，而是一個有機的整體，是放、管、服三管齊下、協同推進的一套改革“組合拳”。首先要大力簡政放權，把該放的權放到位，這樣才能激發市場主體活力，並使政府從審批發證的微觀管理中抽身，集中力量做好市場監管和政府服務；同時政府放權後必須強化事中事後監管，把該管的管到位，做到放管結合，放管並重，這樣才能使市場“活而不亂”，併為政府更大放權創造條件；此外還要優化政府服務，把該服的服到位，便利企業公眾辦事創業，這樣才能寓管理于服務之中。經驗表明，單打獨鬥往往效果有限，全面協同才能事半功倍，形成綜合效應。

從價值上講，“放管服”改革就是要從企業公眾角度來推進政府變革。“放管服”改革事關政府與市場關係的調整，是政府本位、部門本位，還是企業本位、公眾本位，效果是不一樣的。“放管服”改革的一個重要內涵，就是要踐行以人民為中心的發展理念，從企業公眾角度出發來推進改革，而不是從政府部門角度出發進行改革。按照這一理念，在改革中需要做到兩點：一是改革方案和措施的設計，改什麼，不改什麼，怎麼改，都要充分聽取企業公眾的呼聲和訴求，積極回應關切。比如，對審批流程的設計，應當從利企便民角度、從申辦人辦事角度，來整合權力，設計審批環節、證明資料和辦事手續。這不僅是管理理念的轉變，也是政府權力調整的出發點。二是改革成效要以人民群眾是否滿意作為根本標準，不僅要看改了什麼，調整了什麼，更要看改革結果是否更加利企便民，成本更低，有更多的獲得感。

從手段上講，“放管服”改革就是要運用信息技術提升政府治理能力。隨著互聯網、大數據、雲計算等現代信息網絡技術的發展和普及，不僅為人類生産生活提供了便利條件，而且也為深化“放管服”改革提供了新的技術手段和平臺。目前推行的智慧監管、“一網通辦”、“只進一扇門”、“最多跑一次”等改革創新，實際上都是借助信息網絡技術實現的。“放管服”改革的一個內涵，就是要運用現代信息技術來改進政府管理和服務，廣泛推行互聯網+監管、互聯網+政務服務、互聯網+審批等，並以此來重構政府權力結構、運行機制和管理方式，提升政府治理能力。

從作用上講，“放管服”改革就是要優化營商環境促進經濟發展。我們現在推進的改革，從根本上説是要推動生産關係與生産力、上層建築與經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。同樣，深化“放管服”改革，不是為了改革而改革，為了深化而深化，而是要圍繞處理好政府與市場關係，破除阻礙經濟發展的體制機制障礙，營造良好的營商環境和發展環境，激發市場主體活力，調動各類市場主體創業創新的積極性，增強經濟的創新力和競爭力，以此來推進經濟持續健康發展，最終是要滿足人民對美好生活的新期待新要求。

二、“放管服”改革是優化營商環境實現經濟穩中向好的重大舉措，起到重要支撐作用

發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，改革是推動發展的強大動力。當前，我國發展面臨的環境複雜嚴峻，機遇和挑戰並存。應對環境變化，必須靠改革促發展，向改革要動力，核心問題是處理好政府與市場關係。深化“放管服”改革、優化營商環境，就是應對環境變化促進經濟發展的重大改革舉措。李克強總理在這次全國電視電話會議上指出，“放管服”改革是處理好政府與市場關係的重大改革之舉，對近幾年擴大就業、壯大新動能、經濟穩中向好起到了重要支撐作用。有效應對風險挑戰，要把“放管服”改革、優化營商環境作為促進“六穩”的重要舉措，更大激發市場主體活力、增強競爭力、釋放國內市場巨大潛力，頂住下行壓力，保持經濟平穩運行，促進高質量發展。

1.為保持經濟平穩增長提供動力支撐

近年來，我國經濟面臨的形勢複雜而嚴峻，經濟下行壓力持續加大，新舊動能轉換尚在進行。應對環境變化，走以往鋪攤子、粗放式發展的老路已難以為繼，也不能再搞“強刺激”，靠政府投資拉動，而要靠深化改革來推動發展，關鍵是要激發億萬市場主體的積極性和創造性，放手讓企業和個人創業興業，發展壯大，以此來促進就業、投資和消費，保持平穩增長，頂住經濟下行壓力，為此就需要有一個良好的營商環境。問題是目前政府職能轉變還不到位，仍然管了許多不該管的事，一些該管的事沒有管好管住，抑制了市場主體的活力。這就需要通過“放管服”改革和優化營商環境來破除束縛市場主體活力的障礙。實踐表明，近年來的“放管服”改革既催生了大量新的市場主體，又使已有市場更加活躍，有效帶動了就業、消費和民間投資，保持了經濟平穩運行。

2.為高質量發展提供有效激勵

進入新時代，我國已走上高質量發展之路。要推動高質量發展，必須把發展基點放在創新上，依靠創新驅動培育壯大新動能，提質增效，推進經濟轉型升級。在這方面，“放管服”改革可以起到激勵作用。一是通過簡政放權，消除體制弊端，可以激發和釋放創新創業潛力，例如近年來大眾創業萬眾創新熱潮蓬勃興起，新技術、新産業、新業態得到迅猛發展，新動能對經濟增長的貢獻率超過了1/3，加快了經濟結構轉型升級。二是通過公正監管，清除妨礙市場公平競爭的做法，健全市場監管規則，可以促進公平競爭，優勝劣汰，形成正向激勵，引導企業以提質增效取勝，進而擴大有效供給，淘汰無效供給，優化資源配置，加速新舊動能轉化。三是通過優化政府服務，如搭建各種創新服務平臺，提供知識産權保護和運用，建立人才激勵機制，鼓勵企業家創新創業等，提供激勵機制，可以調動各類創新主體的積極性。

3.為提升國際競爭優勢提供良好環境

從外部環境看，當前國際競爭日趨激烈，經貿格局發生深刻變化。應對外部風險挑戰，提升國際競爭優勢，“放管服”改革可在兩個方面發揮重要作用，一個是打造一流營商環境，提升競爭力。國際競爭很大程度上就是營商環境的競爭，哪的營商環境好，便利化程度高，企業、人才、項目、資金等生産要素就會往哪聚集。要在激烈的國際競爭中贏得優勢，就需要對標國際，在營商環境上有更大進展。近年來，隨著“放管服”改革深入，我國營商環境大幅改善，世界銀行2018年評估報告顯示，在全球190個國家和地區中，中國營商環境便利度排名由2013年的96位上升到2017年的78位，2018年更是大幅提高到46位，不僅整體排名明顯提升，而且部分指標也進入全球先進行列，這就反映出“放管服”改革與營商環境之間的因果關係。再一個是營造創新環境，提升創新力。目前我國創新能力已有顯著提升，但還存在不少短板和薄弱環節，一些關鍵核心技術受制於人。解決這些問題，要靠“放管服”改革來破除制約創新的弊端，為重大創新和核心技術攻關營造良好的環境，提升創新力，這樣才能在國際競爭中贏得優勢。

4.為滿足人民對美好生活新期待提供條件

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。化解這一矛盾，關鍵在於以全面深化改革推動全面發展，滿足人民對美好生活的新期待。在這方面，“放管服”改革可以起到重要作用。從總體上説，“放管服”改革的出發點和落腳點，就是要通過優化營商環境來推動經濟社會發展，為提高人民生活水平，滿足民生需求創造條件。具體來説，簡政放權可以激發各類市場主體活力，使之有更大發展空間，放手創業興業，創造財富；放管結合，公平監管，可以促進公平競爭，優勝劣汰，更好地體現公平正義；優化政府服務，利企便民，可以讓人民群眾“辦事不求人”，得到多樣化便利化的政府服務，提高生産生活質量。這些改革創新舉措，都為滿足人民對美好生活新期待創造了條件，有助於增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、以優化營商環境為目標推動“放管服”改革取得更大突破

李克強總理在今年全國電視電話會議上對深化“放管服”改革、優化營商環境作出了具體部署，提出了明確要求，強調要堅持市場化法治化國際化原則，行“簡約”之道，程序和要件等都要刪繁就簡、便民利企，這就明確了深化改革的方向、目標和重點任務。

從這次會議的部署和要求看，下一步“放管服”改革具有幾個重要特點：從改革方向看，“放管服”改革要聚焦優化營商環境，著力打造市場化法治化國際化的營商環境，而且總理對“三化”的內涵和要求做了明確闡述，為深化改革提供了基本遵循。從改革舉措看，在以往改革的基礎上，簡政放權要圍繞改革中的“堵點”“痛點”，重點攻堅克難，啃“硬骨頭”，著力破除束縛市場主體活力的障礙，更大激發市場主體活力；放管結合要更加突出公平公正監管，有效維護公平競爭，強化正向激勵；優化服務要在利企便民上下功夫，更加注重辦好百姓身邊事，增強人民群眾獲得感。

1.簡政放權要重點攻堅，著力破除束縛市場主體活力的障礙

深入簡政放權就是要從精簡審批事項入手，將不該由政府管理的事項放給市場，激發市場主體的活力。從幾年來實踐看，各級政府大力精簡審批事項，簡化審批程序，簡政放權取得重大進展，但目前仍然存在不少束縛市場主體活力的弊端，一些該放的權還沒放，企業投資生産經營還面臨一些沒有解決的難題，市場決定資源配置的作用還沒有充分發揮出來。因此，深入簡政放權要集中力量攻關，減權力、動利益、調格局，在解決重點難點問題上取得突破。

一是全面推行市場準入負面清單制度。這是優化營商環境的一項基礎性制度，也是一項國際上流行的市場規則。要在前期試點基礎上，繼續縮減清單事項，破除歧視性和各種隱性限制，提高透明度和可預期性，清單之外的事項政府不再審批，做到“非禁即入”，以大幅放寬市場準入，保障各類市場主體依法平等進入更多行業、領域和業務，有更大發展空間。

二是清理精簡行政許可和變相審批。通過前期改革，現在行政審批事項大為減少，但中央層面行政許可事項還有1300多項，其中有些事項按照市場決定資源配置的要求衡量，其實是多餘的，不必要的，每減少一個這樣的許可事項就意味著門檻降低，束縛解除，有利於增強市場主體的活力。今年中央層面再取消下放50項以上行政許可，工業生産許可證種類再壓減一半以上。同時，針對一些部門和地方以備案、登記註冊、認證等形式變相設置審批、明放暗不放等問題，要加大清理整治力度，防止改革變形走樣，換湯不換藥。此外，對行政強制、行政處罰、行政確認、行政檢查等其他權力事項，也要加強清理和規範。

三是加快“證照分離”改革。這是降低市場準入門檻的關鍵環節。商事制度經過“先照後證”、實繳改認繳、前置改後置等項改革後，“拿照易辦證難”問題日益凸顯，企業反映強烈。這就要加快“證照分離”改革，涉企經營許可事項分別採取直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等方式，使企業拿“照”後可儘快運營，並加速推進企業開辦便利化改革，使企業註冊開辦時間減到5個工作日之內。

四是改革工程建設審批制度。這是降低實體經濟成本、促進有效投資的迫切要求。目前工程建設項目施工報批仍然存在涉及審批多、部門多、環節多、評估多等問題，耗費時間各地長短不一，許多審批環節是多餘的、重復的，耗費企業大量時間和經營成本，改革難度也很大。下一步，要在總結經驗基礎上，在全國推行工程建設項目審批制度改革，大幅壓縮審批時間。

2.放管結合要突出公正監管，營造開放透明、公平競爭的市場環境

簡政放權不是一放了之，而是要放管結合，放管並舉。應當轉變監管理念，創新監管方式，探索更加適合市場經濟的新型監管模式，從“重審批輕監管”向“減審批強監管”轉變，從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變，使市場“活而不亂”。而且，按照優化營商環境的要求，要更加突出公正監管，著力打造開放透明、一視同仁、公平競爭的市場環境。

一是推行公平公正監管。這是遵循市場經濟規律的內在要求，也是優化營商環境的重要標誌。要加快建立公平開放透明的市場規則和公平競爭審查制度，清除妨礙公平競爭的障礙和做法，對各類企業、大中小企業一視同仁，使各類市場主體在資質許可、政府採購、項目開發、標準制定等方面，獲得公平待遇；著力破除行政壟斷、地方保護和市場壁壘，建立統一公平透明開放的市場，推動生産要素自由流動，優化資源配置；加快修訂反壟斷法和配套立法，為公平競爭提供制度化保障。

二是推行“雙隨機一公開”監管。強化市場監管，不能總是依賴年檢年審、檢查檢測、評比驗收、收費交費等困擾企業的監管做法，更不能搞多頭監管、重復監管、任意監管，而應當創新監管方式，既講究公平公正、成本效益，又防止監管缺失，全面推行“雙隨機一公開”監管就是一項行之有效的做法。對於一些問題突出的領域，則要採取重點監管，特別是對疫苗、藥品、特種設備、危險化學品等要實行全覆蓋嚴監管。

三是推行信用監管。長期以來，市場監管中盛行以罰為主，以罰代管，處罰過多過細，一動就罰、一罰了之，而對違法失信問題又處罰過輕，缺乏震懾力，執法成本高效益低。國內外經驗表明，信用監管是現代市場經濟運行的基礎，也是成本低效益高的監管方法。應當抓緊建立以信用為基礎的監管模式，事前強調信用承諾，事中以抽查為主，事後鼓勵或懲戒，形成有效的守信激勵和失信懲戒機制，從整體上提高監管成效。

四是推行包容審慎監管。當前，網絡經濟、數字經濟、分享經濟、移動支付、人工智慧等新經濟、新産業、新業態快速發展，方興未艾，對推動新舊動能轉換、引領發展發揮著重要作用。對此，不能簡單套用傳統監管方式，而應當採取更為包容審慎的監管，建立符合其特點的監管模式。當然，對於借創新名義搞違法經營的，監管部門也要加以整治，嚴格監管，防止損害公眾利益的。

五是推行“互聯網+監管”。在信息時代，市場監管應充分利用現代信息網絡技術，提升監管能力，擴大政府監管信息共享和透明度，對違法失信行為早發現、早提醒、早處置，提高監管及時性、精準性、有效性。

六是推行綜合執法監管。應當在前期機構改革的框架下，統籌配置市場監管執法職能、力量和資源，相對集中行政處罰權，精簡整合執法隊伍和層級，綜合執法和綜合監管，加強監管協同和審管銜接，落實監管責任，形成監管合力。

3.優化政府服務要在利企便民上下功夫，辦好百姓身邊事

優化政府服務應堅持以人民為中心的發展理念，強化服務意識，轉變服務理念，更加重視從企業公眾角度而不是從政府自身角度考慮問題，從利企便民出發優化服務流程，提高辦事效率，提供更加公平方便可及的服務，使人民群眾有更多獲得感。

一是加快構建全國政務服務“一張網”。這是推行互聯網+政務服務的重要成果，也是優化營商環境的明顯標誌。要在前期各地區各級政府服務信息平臺建設的基礎上，以國家政務服務平臺為樞紐，整合接入地方平臺、部門專網和獨立信息體系，加快建設全國一體化在線服務平臺，今年底前上線運行，在更大範圍內實現“一網通辦”和異地可辦。

二是持續開展減證便民行動。減少群眾辦事證明多、辦證難現象，清理煩擾群眾的各種證明、材料和繁瑣手續，該取消的取消，該合併的合併，該互認的互認，該並聯的並聯，對確需保留的證明實行清單管理，創新辦證方法，提高辦事效率，提供便民服務。

三是重點做好基層民生行動。積極回應社會關切和民生需求，辦好百姓身邊事，在政府引導下，注重發揮社區和社會力量的作用，推進老舊小區改造，發展家政、養老、托幼等社區服務，開展“互聯網+教育、醫療”等基層居民服務，提升生活質量。而且，做好這些百姓身邊事，還可增加服務消費，擴大內需市場。要推進公用事業服務便利化。要將現代信息網絡技術引入水電氣暖等公用事業領域，推行網上辦理、移動支付等，讓居民少跑路得實惠。（作者：沈榮華，中國行政管理學會研究員。文章轉載自《中國行政管理》2019年第7期）