人力資源社會保障部關於失業保險條例
修訂情況的説明

近日，人社部就《失業保險條例（修訂草案徵求意見稿）》向社會公開徵求意見，現就失業保險條例修訂情況做如下説明。

我國失業保險制度在經濟社會發展中發揮了哪些作用?

失業保險是國家通過立法強制實施，由社會集中建立基金，向中斷就業失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質幫助和再就業服務的制度，它是我國社會保險制度的重要組成部分，也是我國積極就業政策的有機組成部分。

我國失業保險制度起步于1950年失業救濟，初建於1986年國營企業職工待業保險，成型于1999年頒布實施的《失業保險條例》（以下簡稱“現行條例”）。

現行條例實施17年來，始終緊緊圍繞黨和國家中心工作，服務改革發展穩定大局，著力保障失業人員基本生活，促進其再就業，維護社會穩定，不斷健全制度功能，助力各項重大改革，在我國經濟社會發展的不同歷史階段，都發揮了重要作用。一是上世紀末、本世紀初推進國有企業改革，按照中央提出的“三三制”原則，向再就業服務中心調劑資金270億元，保障了3000萬下崗職工的基本生活和平穩轉移，為經濟結構調整和國有企業改革提供了紮實保障。二是為應對2008年國際金融危機，實行“一緩一減三補貼”政策，即允許困難企業緩繳失業保險費，階段性降低失業保險費率，向困難企業支付社保補貼、崗位補貼和培訓補貼，幫助企業渡過難關。三是落實國家推進淘汰落後和化解過剩産能、企業兼併重組總體部署，2014年底推出穩崗補貼政策，向不裁員少裁員的企業提供資金支持，激勵企業承擔穩定就業的社會責任，到目前，全國共向64萬戶企業發放穩崗補貼424億元，惠及職工7926萬人，為順利推進國家産業結構調整發揮了保駕護航的作用。四是落實中央“三去一降一補”決策部署，從2015年起，連續三次降低失業保險費率，總費率由現行條例規定的3%降至1%，累計為企業減負超過1000億元，降低了企業成本，促進了實體經濟發展，助推了供給側結構性改革。五是落實中央關於開展職業技能培訓，解決結構性就業矛盾的要求，從根本上減少失業、穩定就業，同時也配合國家人才強國戰略的實施，為振興實體經濟和製造業發展提供人力資源支撐，2017年推出職業技能提升補貼政策，激勵參保職工提升職業技能，提高就業競爭力，目前已有10多萬職工享受到這項政策。六是在汶川地震等重大災害中，採取降費率、預發失業保險金、向自謀職業和自主創業的失業人員一次性支付失業保險金和創業補助金等應急措施，穩定人心，有力地支持了災後重建工作。七是自2006年起，為更好地發揮失業保險促就業功能，在東7省（市）實行擴大失業保險基金支出範圍試點政策，累計支出1200億元，確保各項促就業政策得到落實，為維護東7省（市）和全國的就業形勢總體穩定發揮了積極作用。

從1999年至2017年9月，失業保險基金支出7000多億元，為9435萬人次提供了基本生活保障。2017年1月至9月，月人均失業保險金水平達到了1100元。2017年9月末，全國參保人數達到18552萬人，比1999年增長88.3%。失業保險的功能也從最初的以保生活為主兼顧促就業發展到保生活、防失業、促就業三項功能均衡發力、相得益彰，形成了保生活是基礎、防失業是重點、促就業是目標的功能格局，具有中國特色積極的失業保險制度模式初步形成。

十七年服務經濟社會的成效，得到了社會的充分肯定。下一步，我們將按照十九大關於完善失業保險制度的要求，以修訂現行條例為契機，繼續探索完善我國失業保險制度，積極發揮各項功能作用，為經濟社會發展、為中國特色社會主義偉大事業做出新的更大的貢獻。

修訂現行《失業保險條例》的原因是什麼？

現行條例自1999年1月22日頒布實施以來，對於保障失業人員基本生活，促進其再就業，維護就業局勢總體穩定，服務經濟社會發展大局發揮了積極作用。但是，隨著經濟社會的發展和有關法律、政策的調整，現行條例已不能完全適應經濟社會發展的需要。一是黨的十九大明確提出要完善失業保險制度，十八大、十八屆三中全會提出要增強失業保險制度預防失業促進就業功能，都需要依法落實。按照中央要求，近年來，制定出臺了穩崗補貼、技能提升補貼等一系列防失業促就業的政策。實踐表明，這些探索行之有效，社會廣泛認可，制度功能日趨完善，需要及時提升到立法層面。二是2010年出臺的《社會保險法》對現行條例部分內容已經作出修改，如將領金人員的醫療補助金改為領金期間參加基本醫療保險應當繳納的醫療保險費等，需要根據上位法規定進行調整。三是現行條例實施中反映的一些新問題新期盼需要解決。如覆蓋範圍偏窄，未能充分反映我國城鎮化進程的需求和就業形式多樣化的實際；繳費水平偏高，中央減稅降費支持實體經濟發展的決策部署需要加快落實；失業保險基金支出範圍偏窄，參保職工和參保企業希望進一步提升保障水平，擴大受益範圍，等等。因此，有必要修訂現行條例，使之更加符合經濟社會發展的要求，更加符合人民群眾的新期盼，切實發揮好保障作用。

《失業保險條例》修訂遵循哪些基本原則？

《徵求意見稿》總結了現行條例實施的經驗和教訓，落實了中央要求，吸收了最新實踐成果，借鑒了國外有益經驗，在修訂過程中主要遵循了以下原則：

一是健全制度功能原則。現行條例是在上世紀末、本世紀初實施國企改革，職工大規模下崗分流的背景下制定出臺的，當時的主要任務是“保生活”，而隨著改革的深入和我國市場經濟體制的逐步完善，僅保生活已經不能適應社會和參保單位、職工的需求，預防失業和促進就業的功能需要明確和增強。近年來，中央對此提出了明確要求，職工和參保單位呼聲越來越高。《徵求意見稿》順應形勢，落實要求，回應需求，明確了這三項功能，健全了失業保險制度。

二是促進公平正義原則。十九大報告在法治和民生工作中，都指出要促進社會公平正義，公平正義更是一項制度的根本生命力所在。《徵求意見稿》將覆蓋範圍從城鎮企事業單位及其職工擴大到所有企事業單位和社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織及其職工，更大範圍實現了參保主體上的公平。將農民合同制工人和城鎮職工的參保繳費和待遇享受辦法統一，實現了不同身份群體的公平。將受益範圍從失業人員擴大到參保單位和職工，體現了權利和義務相適應，實現了繳費主體權益上的公平。

三是統一性與靈活性相結合原則。在統一失業保險原則性規定的前提下，兼顧區域差別和特殊情況，賦予地方適當自主權，增強制度靈活性。如在費率機制上，規定統一的上限，同時授權各地在此限度內自行調整；在失業保險金標準、省級調劑金、穩崗補貼、技能提升補貼、領金人員促就業補貼政策，以及失業保險關係轉移接續、是否將有雇工的個體工商戶及其雇工納入制度範圍等方面，都在規定基本條件的同時，也對各地結合自身情況，制定具體實施辦法賦予了一定權限。

《徵求意見稿》在哪些方面做了修改？

《徵求意見稿》共6章34條，相比于現行條例，主要有八個方面的修改。

一是健全了制度功能。在立法目的中增加了“預防失業”，制度功能從現行條例的“保生活、促就業”兩項增加到“保生活、防失業、促就業”三項，明確了失業保險制度“三位一體”功能，符合中央、社會和制度發展要求。

二是擴大了適用範圍。參保範圍由“城鎮企業、事業單位及其職工”擴大到“企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織及其職工”，基本覆蓋了與單位建立勞動關係的職業人群。

三是降低了繳費費率。將3%的固定費率修改為不超過2%，落實了中央關於減稅降費支持實體經濟發展的決策部署。同時也賦予了各地在此限度下，結合本地區實際，根據經濟形勢變化、基金運行狀況等靈活調整費率的自主權。

四是拓寬了基金支出範圍。將基金支出範圍擴大到預防失業領域，同時增強了保生活和促就業功能。在保生活方面，保留失業保險金、喪葬補助金和撫恤金，將醫療補助金調整為代繳基本醫療保險費，新增代繳基本養老保險費；在防失業方面，新增技能提升補貼、穩崗補貼；在促就業方面，保留職業培訓補貼，取消職業介紹補貼，新增職業技能鑒定補貼和創業補貼。

五是提高了失業保障水平。對失業人員，在現有生活保障的基礎上，增加了代繳基本養老保險費，保證領金期間不中斷養老保險關係，保障更加全面。同時，加大促就業力度，在現有培訓補貼的基礎上，增加職業技能鑒定補貼和創業補貼，鼓勵失業人員提升技能，發揮創業主動性，儘快再就業。

六是擴大了受益對象。將現行受益對象僅是失業人員擴大到參保職工和參保企業，從源頭上穩定就業。向參保職工發放技能提升補貼，激勵其學習技能，提升就業競爭力，降低失業風險；向參保企業發放穩崗補貼，鼓勵不裁員或少裁員，儘量減少失業。

七是統一了農民工和城鎮職工的參保辦法。取消了現行條例農民合同制工人個人不繳費，失業後領取一次性生活補助的特殊規定，農民工和城鎮職工參保繳費和待遇享受辦法一致，在制度上實現了城鄉統籌和公平。

八是完善了監督管理體系。進一步明確了個人、用人單位、社會保險經辦機構及其工作人員、國家工作人員等主體的法律責任，為制度全面規範運行提供了堅實保障。

這次修訂失業保險覆蓋範圍有什麼變化？

與現行條例相比，《徵求意見稿》擴大了覆蓋範圍，在地域上，打破城鄉壁壘，將原來的“城鎮”拓展為“城鄉”；在主體上，將社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織及其職工納入保障範圍，基本覆蓋與單位建立勞動關係的職業人群。這樣修訂基本符合我國當前經濟社會發展的水平、趨勢和要求。

失業保險覆蓋範圍是隨著我國經濟社會的發展逐步擴大的。1986年制度建立初期為適應國營企業機制轉換和勞動用工制度改革，主要覆蓋國營企業的待業職工。1993年為配合國有企業改革，覆蓋範圍適度拓展，主要群體仍以國有企業辭退的職工為主。1999年現行條例覆蓋範圍擴大到城鎮企事業單位及其職工，是失業保險制度發展的重大進步。截至2017年9月，參保人數達18552萬人。此次條例修訂，失業保險參保範圍在地域和主體上“雙拓展”，將近年來隨著經濟社會發展新産生的職業群體納入覆蓋範圍，體現了中央關於兜底線、織密網、建機制，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系的要求。

《徵求意見稿》規定的失業保險費率有什麼變化？

《徵求意見稿》將現行條例全國統一執行3%的固定費率修改為總費率不超過2%，具體比例由各省級人民政府規定。落實了中央關於減稅降費支持實體經濟發展的決策部署，同時也賦予了各地適度靈活把握的自主權。有利於降低企業成本，促進企業發展；也有利於各地結合自身情況，切實解決實際問題。

現行條例實行3%的固定費率，是由解決大規模下崗分流人員生活和再就業問題的歷史背景決定的，符合當時的客觀實際和要求。近年來，中央明確提出減稅降費，降低企業成本，支持實體經濟發展。自2015年起，經國務院同意，連續三次階段性降低失業保險費率，2015年由3%降至2%，2016年降至1%-1.5%，2017年降至1%，執行到2018年4月30日。2015年和2016年兩年降費，共減收失業保險費900億元，2017年預計減收234億元，切實為降成本做出了貢獻。目前，基金運行總體平穩，但由於基金分佈不平衡，當期基金收不抵支的省份不斷增多，長遠看，1%的費率不足以維持制度可持續運行。《徵求意見稿》將費率水平確定為不超過2%，是在總結長期實踐經驗，統籌考慮地區差異，反復測算基金收支的基礎上作出的，既降低了用人單位成本，也能確保廣大參保主體的權益，還能應對經濟波動造成的大規模失業風險。兼顧了當前平穩運行和長遠可持續發展，同時還為各地建立合理的費率調整機制預留了空間。

《徵求意見稿》規定失業人員可以享受哪些失業保險待遇？

具體説，《徵求意見稿》規定失業人員的失業保險待遇共七項，分別是：失業保險金、代繳基本養老保險費、代繳基本醫療保險費、死亡喪葬補助金和撫恤金、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、創業補貼。與現行條例相比，新增了為失業人員代繳基本養老保險費、職業技能鑒定補貼和創業補貼，將醫療補助金調整為代繳基本醫療保險費。

《徵求意見稿》對失業人員待遇作出的調整，是執行《社會保險法》的體現，也是貫徹落實黨中央、國務院關於保障和改善民生戰略部署的體現。代繳基本養老保險費，解決了失業人員養老保險繳費中斷的問題，解除了失業人員“老有所養”的後顧之憂；代繳基本醫療保險費，確保失業人員享受醫療保險待遇，解決了失業人員領金期間“病有所醫”問題；增加職業技能鑒定補貼和創業補貼，激勵失業人員提升技能，激發創業熱情，儘快就業創業。這樣調整，既保障了失業人員的基本生活、養老、醫療的需求，也考慮了就業創業的需求，保障範圍更寬，內容更豐富，保障水平更高，解決了領金人員最關心、最直接、最現實的問題，進一步兜牢了民生底線。

《徵求意見稿》規定參保的在職職工可以享受什麼待遇？

《徵求意見稿》規定參加失業保險的在職職工可以享受技能提升補貼，具體標準和辦法由人力資源社會保障部和財政部制定。

技能提升補貼政策，是今年實施的一項新政策，是失業保險預防失業功能的一項重大制度創新。2017年4月，國務院下發《關於做好當前和今後一段時期就業創業工作的意見》（國發〔2017〕28號），規定依法參保3年以上取得職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工，可申請職業技能提升補貼，所需資金從失業保險基金中列支。5月，人力資源社會保障部、財政部印發《關於失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》，明確取得初級、中級、高級職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工，可申領1000元、1500元、2000元的職業技能提升補貼。截至10月底，28個省份發放技能提升補貼1.6億元，惠及職工11萬人次。

這次修訂將技能提升補貼政策上升到立法層次，意義重大。一是有利於提升職工就業競爭力，從根本上預防失業和穩定就業。十九大報告提出，要大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾。當前我國經濟結構深度調整，全世界範圍內生産技術水平都在以加速度不斷提高，支持職工提升職業技能，是提高其就業競爭力，預防失業、穩定就業對症下藥的一劑良方。二是有利於失業保險功能健全和制度完善。參保職工技能提升補貼政策，是失業保險預防失業功能的重要體現，同時也填補了參保職工若不失業就“只繳費、難受益”的政策空白，體現了權利義務一致的公平性。三是有利於實施人才強國，創新驅動，提高核心競爭力的國家戰略。十九大提出，要實施人才強國戰略，創新驅動戰略，著力建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的産業體系。激勵和支持職工提升職業技能，適應國家經濟轉型升級、産業結構調整、振興實體經濟和製造業發展的需要，是深化人力資源領域供給側改革，建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，服務國家發展大局的重要舉措。

《徵求意見稿》規定參保企業可以享受什麼待遇？

《徵求意見稿》規定參保企業在符合不裁員少裁員等條件時，可以享受“穩定崗位補貼”，這是給予參保企業的待遇，也是發揮失業保險預防失業功能的一項重大制度創新。

穩崗補貼政策，是隨著我國經濟結構調整不斷深化而産生的一項惠民利企政策。近年來，我國大力推進淘汰落後産能、兼併重組、化解過剩産能，很多企業需要結構調整和轉型升級，生産經營出現暫時困難，裁員壓力增大，急需“雪中送炭”的政策，幫助企業渡過難關，維護就業局勢和社會穩定。2014年底，經國務院同意，出臺失業保險援企穩崗政策，依法參保企業上年度未裁員或裁員率低於統籌地區城鎮登記失業率的，可享受不超過上年度實際繳納失業保險費50%的穩崗補貼。2015年初，國務院就業創業文件將這項政策擴展到所有符合條件的企業。2017年，國務院就業創業新文件要求對去産能企業“降低穩崗補貼門檻、提高穩崗補貼標準”。政策實施兩年多來,全國共向64萬戶企業發放穩崗補貼424億元，惠及職工7926萬人，深受企業歡迎，被稱為失業保險預防失業、穩定就業的一枚“定海神針”。目前，人力資源社會保障部正在開展失業保險援企穩崗“護航行動”，力爭用三年的時間，實現符合條件的統籌地區政策全覆蓋，符合申領條件的主體全覆蓋，為企業脫困發展，減少失業，穩定就業護航。

《徵求意見稿》將這項重大制度創新上升到立法層次，具有重大意義。一是實現從事後幫扶到事前預防，關口前移，防線前移，是治理失業的有效措施。二是健全了我國失業保險制度功能，是失業保險預防失業功能的重要體現。三是填補了企業只參保繳費不享受權益的政策空白，體現了權利義務相一致的公平性。企業履行了繳費義務，在遇到結構調整或經營發生困難時得到失業保險制度的幫助，從而克服困難，擺脫危機，實現平穩過渡，既穩定了就業崗位，又助推了企業發展。

《徵求意見稿》規定失業保險基金可以用於哪些促就業項目？

《徵求意見稿》規定，失業人員領金期間可以享受職業培訓、職業技能鑒定和創業三項補貼。與現行條例相比，取消了職業介紹補貼，保留了職業培訓補貼，增加了職業技能鑒定和創業補貼，促就業項目比現行條例多一項。《徵求意見稿》設定這三項補貼，是我國失業保險制度促就業功能的具體體現，是落實中央精神的重要舉措，也是從實際出發促進失業人員再就業有效的制度安排。

十九大報告指出“要堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業。大規模開展職業技能培訓，注重解決結構性就業矛盾，鼓勵創業帶動就業”，加強職業培訓，提高職業技能和鼓勵創業是促進就業的重要手段和工作重點。從失業人員角度看，實現再就業是最大的保障，“授人以魚不如授人以漁”，職業培訓和職業技能鑒定補貼，有利於激發領金人員加強學習、提高勞動素質和職業技能水平的積極性，增強再就業能力；創業補貼有利於提高領金人員自主創業的積極性和主動性。三個項目從不同角度，形成多層次的精準的政策供給，努力提高領金人員就業競爭力，促使其儘快實現再就業。

取消職業介紹補貼，主要考慮：一是這項補貼的發放對像是職業仲介機構而非個人，失業人員並不直接受益。二是職業介紹已經被納入政府公共就業服務系統，隨著信息化手段的發展，這項服務越來越普及，越來越便捷，能夠為包括失業人員在內的所有求職者提供及時週到的服務，取消這項補貼對失業人員享受這項服務沒有影響。

《徵求意見稿》規定農民工參加失業保險有什麼變化？

《徵求意見稿》取消了農民合同制工人參保和享受待遇的特殊規定，統一了農民合同制工人和城鎮職工的失業保險政策。

現行條例規定，農民合同制工人參加失業保險，實行有別於城鎮職工的特殊辦法，主要體現：一是農民合同制工人個人不繳費。二是農民合同制工人失業後，領取一次性生活補助。實行這種特殊政策，主要是基於農民有土地作為自身社會保障考慮的。近年來，城鄉一體化進程加快，戶籍制度改革深入推行，大量農民工進入城鎮，成為城鎮居民，成為新時期産業工人的重要組成部分。同時，全國已有三分之一的省份根據本地實際取消了農民工特殊政策，以戶籍區分參保人群已不再適應經濟社會發展需要。統一參保政策，使農民工享受與城鎮職工同樣的參保繳費和待遇標準，體現了制度的公平性，有利於城鄉統籌就業，也有利於我國城鎮化發展進程。同時，統一政策大大提高了農民工的保障水平，按現行政策規定，農民工雖然個人不繳費，但失業後只能領取一次性生活補助金，低於城鎮職工失業保險金標準，其他保障及就業服務缺失，總體保障水平遠低於城鎮職工。統一政策後，農民工失業後不僅可以按月領取失業保險金，由失業保險基金代繳基本養老和醫療保險費，還可根據自身情況享受職業培訓、職業技能鑒定和創業補貼，待遇水平更高，保障更全面。

怎麼能更快申領到失業保險各項待遇？

有部分職工和企業反映，目前失業保險業務經辦還不夠便捷，希望能夠更快更簡便地申領到各項失業保險待遇。出現這種反映的原因主要有兩個方面：一是與其他社會保險相比，失業保險兼具社會保險和促進就業雙重屬性，這種特殊性造成了我國失業保險在不同地區分別由失業保險行政部門、社會保險經辦機構、公共就業服務機構等不同主體經辦的現狀，與這种經辦主體分散相伴的，是服務標準、流程要求等方面的不統一，客觀上給申領人造成了一定不便。二是法律法規設定了申領某項待遇必須滿足的條件，比如，《社會保險法》規定，失業人員申領失業保險金要憑失業登記證明，辦理失業登記要持終止或解除勞動關係證明；穩崗補貼的文件規定，企業必須依法參保並且裁員率低於一定比率等，是否滿足這些法定條件，申領人要提交證明材料，經辦機構要進行必要的審核，確實需要一些手續和時間。

目前，人力資源社會保障部正在按照國務院“放管服”要求，著力從體制上機制上推動解決上述問題，一是對全國失業保險經辦情況進行全面深入的摸底調查，擬在全面掌握情況和分析問題的基礎上，提出解決辦法。二是對法律法規規章有關申領條件的規定進行全面清理，對其中不必要的、不合理的，在修訂相關法律文件時，提出意見，推動取消。三是按照建立全國統一的社會保險公共服務平臺的總體要求，指導各地，充分利用現有條件，大力加強信息化建設，以信息系統為依託，以實體窗口、互聯網平臺、電話諮詢、自助查詢等多種方式為手段，為參保職工和單位提供全網式、全流程方便快捷服務，力求實現信息多跑路，群眾少跑腿。要求各地要進一步優化經辦流程，簡化手續，大力推行“綜合式窗口”、“一站式”服務模式，堅決精簡辦事材料，沒有上位法依據的一律取消。加快統一服務標準，增強經辦能力，提高辦事效率，把各項便民惠民的好政策更多更快地落實到每一個符合條件的職工和單位。近期，我們還將陸續把全國各地經辦穩崗補貼和技能補貼業務的機構名稱、聯絡方式等信息在人力資源社會保障部門戶網站上公佈，方便群眾查詢。

配合本次條例修訂，我們還將制定新的失業保險經辦和待遇申領辦法，作為配套規章，對提供便民服務作出新的規定。相信通過上述舉措，這個問題一定能夠得到有效緩解。

《徵求意見稿》對違反條例的行為有什麼規定？

《徵求意見稿》完善了失業保險監督管理體系，分別從個人、失業保險經辦機構及其工作人員、用人單位、國家工作人員等幾個方面，對違反條例所應承擔的責任，作出了較為詳細的規定：

對於不符合享受失業保險待遇條件的個人，用欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取失業保險待遇，懲處力度加大，嚴格約束個人投機行為。

對於社會保險經辦機構及其工作人員，如果因其不當行為，給失業保險基金、用人單位或者個人造成損失的，承擔相應賠償責任和處分，以有效督促其更好地履行法定職責，維護參保人合法權益和基金安全運行。

對於用人單位，如果未按時足額繳納失業保險費，責令限期繳納，逾期仍不繳納的，處以罰款，確保用人單位按時足額繳納失業保險費，保障職工的合法權益。

對於濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的國家工作人員，依法給予處分，加強對國家工作人員的監督管理，體現了依法行政原則。

對於隱匿、轉移、侵佔、挪用等危害失業保險基金的行為，由相關部門責令追回並依法給予相關責任人處分，加強對失業保險基金的監管，確保基金安全。

《徵求意見稿》作出這些規定，目的是明確失業保險相關主體的法律責任，規範相關主體行為，築牢制度的“籠子”。社會各界也可以依法實施監督，確保失業保險制度依法依規平穩運行。