以更有效的制度還自然以寧靜和諧美麗

政府工作報告中提出，“健全生態文明體制”“以更加有效的制度保護生態環境”。
對此，呂文艷代表、呂忠梅委員、蔣齊委員建議——
以更有效的制度還自然以寧靜和諧美麗

河北張家口市崇禮區森林茂密的長城嶺 新華社發

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。一個天藍、水綠、山青的美麗中國，是國人的共同期盼，而制度化、法治化是必由之路。

中央環保督察、“水十條”“土十條”、史上最嚴環保法、生態補償制度和環境損害賠償制度……在近年來已有舉措的基礎上，2018年新亮相的環保稅、新擴圍的水資源稅試點、新修訂的水污染防治法等措施，向世界展現中國堅決打贏污染防治攻堅戰的決心和信心，也成為今年全國兩會代表委員們關注的焦點之一。

制度建設：框架完善 嚴字當頭

法者，天下之準繩也。“中國的環境資源法是改革開放以來發展最迅速、立法最活躍的法律領域之一。自20世紀80年代以來，我國已經制定了30多部環境資源方面的法律，環境資源法律體系框架已基本形成，環境資源保護主要領域已經基本實現有法可依。”談到我國的環境立法，全國政協社會和法制委員會駐會副主任、最高人民法院環境資源司法研究中心副主任呂忠梅委員説。

呂忠梅委員告訴記者，1982年，我國憲法已經對保護自然資源和生態環境作出相關規定；到現在，已制定環境資源類法律、行政法規、部門規章數百件；覆蓋全國的環境執法督查、督察機制基本建立，法院系統設立了970多個環境資源審判專門機構，700多家社會組織依法具有提起公益訴訟的主體資格，“這些都是生態文明建設的成功實踐”。

寧夏農林科學院荒漠化治理研究所所長蔣齊委員則重點關注生態補償制度。他表示，退耕還林是黨中央、國務院作出的重大戰略決策，是世界上投資最大、政策性最強、涉及面最廣、農民參與程度最高的重大生態工程。2014年，我國啟動新一輪退耕還林工程，到2020年將退耕還林還草近8000萬畝，補償形式也從第一輪退耕的種苗、生活費和糧食補助改為每畝補償1600元、5年分3次發放。“這些政策的出臺，極大地調動了當地農民參與工程建設的積極性，我國荒漠化土地和沙化土地面積連續多年保持了‘雙縮減’。”蔣齊委員説。

“在制度建設上，這5年湖北率先制定出臺十多項生態環保的法規與規範性文件。開展了生態紅線劃定、自然資源資産負債表編制與離任審計、長江跨界斷面考核、空氣環境質量考核與生態補償、涉環保‘鄰避效應’等十多項試點工作，破除了一系列生態體制機制障礙，為國家貢獻了豐富的改革經驗。”湖北省環保廳廳長呂文艷代表告訴記者，這幾年湖北環境質量改善顯著，主要得益於加強了生態文明制度設計，用獎懲分明的方法控污治污，“總體來説，還是一個‘嚴’字”。

體系構建：統籌立法 政策接續

儘管環境狀況明顯好轉，但要達到“污染物排放總量大幅減少，生態環境質量總體改善”的目標，大氣、水、土壤治理等方面還有一場場硬仗要打，這對制度建設提出了更高要求。

“從法律角度看，我國環境資源立法是以環保法為統領，以污染防治法、自然資源法、生態保護法為主幹，以行政法規、部門規章和地方性立法為補充的分散立法模式。在立法體系上，這些法律分屬於行政法、經濟法等不同的法律部門。在立法內容上，環境立法與資源立法分離。”呂忠梅委員指出，環境立法與資源立法的原則、制度之間的不協調、不銜接的問題很突出。

“同時，各環境資源管理部門主導立法的模式，難以解決部門利益主導立法的問題，而按照環境資源要素進行單項立法的模式，難以克服法律間的相互重疊與衝突、修改滯後等困難。這些生態環保制度方面的不完善，導致國家提供生態公共産品的能力、生態環境治理體系和能力現代化還存在短板。”呂忠梅委員説。

“全國仍然有明顯沙化趨勢的30萬平方公里土地，如果保護利用不當，極易成為新的沙化土地；已初步治理的沙化土地中，有55%的面積極易出現反復。由於資源約束使沙區無節制地開墾、放牧及水資源過度開發等問題突出。可以説，生態保護和恢復依然任務艱巨。”蔣齊委員説。

他分析，從生態補償制度來看，按照國家政策，前一輪退耕還林政策補助已從2016年起陸續到期。退耕戶前期雖然享受了政策補助，但從長遠來看，以生態林種植為重點的退耕區在國家停止政策補助後，退耕農戶家庭收入下降將是必然，尤其是寧夏、陜西、甘肅、新疆等西北地區，可能出現退耕區農民因收入降低致貧、影響精準脫貧進程，同時也因生計問題而毀林復耕。

真招實策：編纂法典 持續保障

建立更為有效的生態環境保護制度，是打好污染防治攻堅戰的關鍵所在。

在去年和今年全國兩會上，呂忠梅委員都在持續呼籲推進編纂環境法典的相關工作。她表示，“環境立法急需體系化、規範化，其重要的形式就是法典化。當前，我們應當轉變立法思維，對現行環境資源法律規範進行系統整合，加快推進中國生態環境立法的適度法典化。”呂忠梅委員同時透露，全國人大環境與資源保護委員會已建議國務院有關部門就這一問題開展研究論證，待立法條件成熟後向全國人大常委會建議將制定環境法典列入立法規劃。“由此能夠較好地滿足環保工作對法律制度的整體性要求，也能系統解決問題，扭轉環境立法部門化的趨勢。”

呂文艷代表對此表示贊同，“應該結合黨的十九大對生態文明建設的新要求和新部署，加快填補土壤等領域的立法空白，同時對不能適應新時代綠色發展要求的法律制度及時予以修訂，把一批經過實踐檢驗的好的做法上升為法律制度。”

呂文艷代表認為，現有涉及生態補償的法律規定比較分散和原則化，缺乏系統性和可操作性。因此，她建議儘快出臺生態補償條例及實施細則、技術指南等一攬子頂層設計，為生態補償的規範運行搭建完整的法律框架。同時，還應進一步健全自然資源資産産權制度以及反映市場供求和資源稀缺程度、體現自然價值和代際補償的資源有償使用制度。

蔣齊委員建議繼續對退耕還林項目進行生態補償。“一直以來，大家都認為退耕還林是一項生態建設工程，而現在看來，它也是一項民生工程，其涉及的地區包括全國3200萬戶近1.24億人口。在西北的退耕區，包括貧困以及生産條件較差的地區，政府應給予退耕戶一定補貼，以鞏固退耕還林成果”。

在相關機制建設上，蔣齊委員認為，應當研究建立健全適宜的污染排放標準，在現有指標的基礎上添加有害離子的含量指標，同時建立污染治理的決策智庫和社會意見徵求機制。（記者 楊舒 王清彬 王建宏）