兩個“提升”三個“強化”，推進政務服務向“一網一門一次”邁進

加快推進“互聯網+政務服務”，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的關鍵之舉，有利於提高政府效率和透明度，降低制度性交易成本，變“群眾跑腿”為“信息跑路”、變“企業四處找”為“部門協同辦”。“十三五”以來，黨中央、國務院高度重視“互聯網+政務服務”體系建設，先後出臺《國務院關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）、《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（國辦發〔2016〕23號）、《國務院辦公廳關於印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》（國辦函〔2016〕108號）、《關於深入推進審批服務便民化的指導意見》等系列重磅文件，全面部署和深化政務服務供給側改革，切實優化政府服務公眾流程，創新服務方式和手段，減輕企業、群眾辦事負擔，社會反響巨大。

2018年3月5日，國務院總理李克強在十三屆全國人大一次會議開幕會上作政府工作報告，再次強調要深化“放管服”改革，深入推進“互聯網+政務服務”，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭做到“只進一扇門”、“最多跑一次”。“一網辦理、只進一扇門，最多跑一次”是黨中央、國務院立足上一階段我國“互聯網+政務服務”改革實踐基礎，總結地方實踐經驗和社會切實需要，做出的新一輪戰略部署，也是下一階段推動我國“放管服”改革全面向縱深發展、助力社會治理能力現代化建設的重要內涵。

今年4月，發展改革委牽頭成立《關於進一步深化“互聯網+政務服務”推進政府服務“一網、一門、一次”改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）起草小組，作為起草組成員之一，我結合自身理解，從時代要求、實施路徑、體系架構、基礎支撐、監管體系和保障體系幾個方面談談對《實施方案》的認識。

一、“要求”提升，“一網、一門、一次”是發展新形勢下的新要求

（一）持續深化“放管服”改革是推進國家治理體系現代化的重要舉措

當前，我國正值全面深化改革關鍵時期，社會關係、利益格局持續發生深刻變化，社會經濟結構、組織形式、價值觀念等日趨多元，對社會治理體系精細化、敏捷性和包容性提出更高要求，也對國家制度和制度執行能力提出更高挑戰。構建廉潔高效、人民滿意的服務型政府，持續創新、豐富政府履職和社會治理、公共服務手段，已經成為全面落實人民為主體的社會治理體系現代化建設的關鍵舉措。黨和國家高度重視服務型政府建設，聚焦商事登記制度改革、“互聯網+政務便民”服務兩大領域，下大力氣啟動實施一系列重大改革舉措，持續推動政府簡政放權、放管結合、優化服務。在商事登記服務領域，啟動實施多證合一、先照後證，大幅削減和取消不必要的登記和申報環節，持續降低企業市場準入門檻，徹底激發經濟市場活力。在政務公共服務領域，以“互聯網+政務服務”體系建設為抓手，大幅壓縮和精簡為民服務辦事流程，以數據共享、信息跑腿代替反復證明、群眾跑路，群眾對政府服務滿意度持續提升。能夠看到，以便民惠企為目標導向，持續推動政府履職能力和效率提升，已經成為構建服務型政府的關鍵內涵和重要途徑，更有力支撐了國家治理體系現代化改革的總目標。

（二）“一網、一門、一次”全面承接和深化“一號、一窗、一網”改革大目標

具體到政務便民服務領域來看，2016年4月，國辦轉發的23號文《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》中，提出“一號申請、一窗受理、一網通辦”總體發展目標。從定位和導向來看，“一號、一窗、一網”為我國政務服務體系改革和推進“互聯網+政務服務”體系建設指明了路徑，就是要從群眾辦事的切實體驗入手，大幅優化群眾辦事申辦體驗，減少群眾辦事重復遞交材料，積極拓寬群眾辦事多元化服務渠道，從起草思路來看，更加注重技術導向性，強調以資源整合共享、系統互聯互通為核心。而此次《實施方案》出臺，在“一號、一窗、一網”的基礎上，提出“一網通辦、只進一扇門、最多跑一次”則更加突出和強調成效導向性和考核性，在全面承接“一號、一窗、一網”發展目標的基礎上，從群眾實際體驗角度出發，要求群眾辦事要全面上網，“應上盡上”，必須跑現場的事也要力爭“只進一扇門、最多跑一次”。可以説“一網通辦、只進一扇門、最多跑一次”是在充分結合地方實踐和成果基礎上，提出的更高層次發展要求，是“互聯網+政務服務”改革“一號、一窗、一網”的“進階版”。

二、“高度”提升，全國一盤棋推進，便民惠企成效要求更高

（一）層級上強化省、市、區縣、街鎮、社區村多級聯動一體化推進

“互聯網+政務服務”體系建設涉及主體廣泛，層級眾多，在實施過程中需要高度重視跨層級協同聯動，全體參與、上下合力，形成橫向到邊、縱向到底的“一盤棋”推進格局。《實施方案》中關於這一點的要求可以從三個層面加以理解：一是從線上來看，“互聯網+政務服務”體系在推動一體化審批平臺建設的同時，要更加注重跨部門、跨層級的系統“一網聯通”，打通系統互訪接口，實現以業務線條為驅動的“多線並行、協同運行”；二是從線下來看，實現“只進一扇門”必須要推動服務大廳、服務站、代辦點等線下資源更加集中、綜合，變“一門一中心”為“一級一中心”，撤銷各部門自有服務中心和服務隊伍設置，集中整合為一體化、綜合性服務大廳，配套建立綜合性服務隊伍，因地制宜優化調整人員編制、薪資等體制機制，實現真正意義上的“只進一扇門”。三是從服務延伸覆蓋的視角來看，《實施方案》突出強調要推動政務服務全面向基層延伸，通過網絡辦理、基層代辦等多種服務模式，實現偏遠地區和基層同樣能“最多跑一次”，讓改革成果切實惠及每一個群眾，避免出現政務服務改革“盲點”。

（二）效果上突出各層級發展目標導向，實現縱向全域一體協同發展

國辦23號文中關於“一號、一窗、一網”以試點建設為突破口，優先在信息惠民80個試點城市推進實施，在兩年內，實現試點地區“一號、一窗、一網”總體發展目標。在此基礎上，《實施方案》的出臺，從目標導向上則更加全面、細化和落地。首先從文件覆蓋範圍來講，上到省級，下到縣級均為此次《實施方案》要求的推進主體。其次從目標設置來講，圍繞一網通辦、只進一扇門、最多跑一次三個方面，分別對省級、市級、縣級服務事項網上可辦率、大廳進駐率、一窗受理率、材料提供規模和“最多跑一次”高頻事項數量設置了量化階段目標，目標導向性和成效考核性很強。同時，從這些指標的選取能夠看出，針對目前“互聯網+政務服務”改革中出現的“能上線不能辦”、“能申辦難辦結”、“線上線下兩張皮”等潛在問題，目標體系更突出對上線事項的“可辦率”考核，極具針對性。

三、強化體系建設，構建更完善的“互聯網+政務服務”運轉體系

（一）技術體系上要全面加快平臺對接、業務梳理和流程上線

總體來看一體化網上政務服務平臺依然是“互聯網+政務服務”體系建設的核心載體，此次《實施方案》的出臺再次突出強調了核心載體建設細化要求：一是要加快國家、省、市三級“互聯網+政務服務”平臺建設，推動各級政務部門業務信息系統接入本級或上級政務服務平臺，目標是實現事項全口徑可上網；二是要推動政務服務事項標準化，目標是實現事項可編號和跨區域標準化；三是要推動各級服務事項全部上網，廣度上通過建立負面清單，實現除特殊事項外“應上盡上”，深度上從網上諮詢向網上申報、預審、辦理、反饋全面深化；四是要建立統一身份認證體系，推行電子化歸檔試點，推動移動審批服務應用和疊加第三方便民服務應用，解決網上審批合規性、可及性、單一性等問題。

（二）工作機制上要完善前臺受理和後臺辦理單元之間的聯動機制

“互聯網+政務服務”改革已進入深水區，部分地區以此為抓手開始探索行政審批機制改革，往往涉及組織機構調整和各業務單元職能調整。這種情況下，“互聯網+政務服務”體系與各審批業務單元之間的協調溝通順暢程度，往往決定了行政審批機制改革的深度和含金量。因此，此次《實施方案》專門將這一要求作為方案的重點工作任務之一，提出要建立政務大廳與審批職能部門之間的協同聯動工作機制，簡化優化和標準化前後臺協同審批服務工作機制，前臺做好審批受理和收件，後臺做好事項流轉和高效審批，通過“前店後廠”的政務服務供給模式改革，實現政務服務從“政府端菜”向“群眾點菜”的高效轉型。

四、強化基礎支撐，進一步突出數據核心要素作用

（一）數據層面要進一步完善基礎數據支撐體系和共享交換體系

“互聯網+政務服務”改革是政府基於互聯網思維，以平臺互通和數據共享為抓手，優化公共服務流程、創新服務模式的過程。而流程優化和模式創新的深度，則取決於數據共享流轉的開放程度，因此完備高效的數據體系建設是實現“一網通辦、只進一扇門、最多跑一次”目標、推動政務服務改革取得實效的關鍵所在。因此《實施方案》中延續了我國電子政務建設貫穿始終的重要任務要求，再次將構建全國一體化數據共享交換體系作為重要基礎支撐之一，強調要完善共享交換平臺功能，建立數據共享授權和限期反饋機制；完善數據資源目錄體系和責任清單，通過數據共享減少重復錄入，著力提升數據質量。同時要加快推進電子證照資源體系建設和平臺接入，提升數據共享對網上審批的支撐能力。

（二）系統層面要以業務和流程為導向做好系統改造和對接

系統改造和對接是實現在線審批、線上流轉的前提。《實施方案》提出要做好政務信息系統改造對接，其內在要求體現在三個方面：一是要以流程優化和整合為導向，做到系統整合和對接改造“有的放矢”；二是要建立系統底數清單制度，明確各層級、各部門涉及政務審批服務事項的系統具體數量及運行情況，為後續系統管理和優化升級提供清單目錄；三是要建立相應的配套推進機制，對於未按照要求改造和對接的部門，不再批復和撥款建設新建項目，不再撥款支持存量項目運營維護。綜合來看，《實施方案》對於系統整合改造和對接的要求很高，全面推動落地實施決心很大，能夠為新“三個一”全面實施和取得實效提供強有力的支撐。

五、強化監管能力，建立完善的事中事後監管體系

（一）對內要強化政府部門內部考核評估和監管

“互聯網+政務服務”改革是一項系統性工程，涉及面極廣，需要圍繞規劃、建設、監督等關鍵環節，建立全流程閉環機制，確保有始有終。其中效能監督是激發改革工作中各相關主體主觀能動性的重要手段，因此《實施方案》將監管體系建設納入重點工作任務，與“一網通辦、只進一扇門、最多跑一次”三大重點任務並列，具有重要的實踐意義。從政府內部管理來看，要充分借助已有的各類規範監管平臺和手段，強化改革效能監督和考核；要合理運用抽查事項清單等機制和制度，強化審批上網、網上辦結、並聯審批等改革實際成效考核。

（二）對外要加強信息公開，探索信用監管、網絡監管

“互聯網+政務服務”改革實施主體和監督主體均為政府部門，為避免改革出現“叫好不叫座”弊端出現，《實施方案》同步提出，要利用好市場和公眾的“火眼金睛”，充分實行陽光監督，接受公開考驗。要發揮好信用監督作用，推動事前審批向事中事後監管轉變，為進一步減少和簡化行政審批流程提供可能。具體來説可以從三個方面開展工作：一是政府部門自身要積極利用“信用中國”等平臺和渠道，做好登記備案、行政許可、行政處罰、監督抽查等信息公開工作；二是對於市場主體要推行事中事後監管+信用監管，建立守信激勵和失信懲戒機制；三是要積極擁抱互聯網，創新網絡化監管機制，接受社會大眾監督，確保行政改革陽光運行。

六、同步建立健全保障機制，做優“兩提升三強化”發展軟環境

政務服務改革涉及技術、機制、法律規範等多個層面，具體實施中面臨一系列法規制度、體制機制、部門利益、信息安全等束縛與挑戰，建立健全政務服務改革配套保障機制，是改革工作順暢有序開展的基本前提。因此《實施方案》明確提出四大方面保障要求：一是要建立健全“一網通辦”的標準規範體系，圍繞著除了基礎數據共享的國家標準和規範編制工作外，更注重政務信息共享的標準方面也提出了明確的要求；二是要完善相關法律法規制度，形成“立改廢”法規規章清單，並提出了開展政務事項電子文件歸檔規範試點工作，從而逐步消除電子化歸檔的法規制度障礙；三是建立監督舉報投訴機制，依託各類渠道，暢通與群眾互動渠道，從而形成有效的政民互動，提高“互聯網+政府服務”的成效；四是要探索重點突破和示範牽引機制，開展“雙百”行動，從而實現重點、熱點問題和先進案例兩者之間的有效互動。

通過上面的兩個“提升”和三個“強化”，我們能夠清晰地看到，“一網一門一次”改革是“互聯網+政務服務”向深水區邁進的重要環節，是構建方便快捷、公平普惠、優質高效的網上政務服務體系的關鍵舉措，是實現企業和群眾到政府辦事像“網購”一樣方便的核心抓手。各層級主管部門在推動具體工作中，要結合本地實際、因地制宜，形成切實可行、具備實際操作的細化方案並組織實施，確保各項重點工作任務順利落實到位。（胡堅波 中國信息通信研究院産業與規劃研究所所長）