營改增：增值稅改革的中國樣本與經驗

營改增：增值稅改革的中國樣本與經驗
王　軍

尊敬的玉木林太郎副秘書長先生，女士們，先生們：

大家上午好！

很高興應邀來到具有增值稅發源地美譽的法國，參加OECD第四屆增值稅全球論壇，並就中國推進增值稅改革的做法、經驗和體會，與參會的近100個國家的同行和業界代表們分享。

中國改革開放39年來，始終奉行互利共贏的發展理念，在自身經濟取得長足發展的同時，為全球經濟發展作出了越來越多的貢獻。2016年，中國國內生産總值增長6.7%，名列世界前茅，對世界經濟增長的貢獻率超過30%。與此同時，我們也認識到：中國和世界經濟發展正面臨著深刻的調整與變化，傳統增長引擎對經濟的拉動作用減弱，稅收在促進經濟增長、完善全球經濟治理中扮演的角色越來越重要。2016年9月，二十國集團領導人杭州峰會強調，實施更加增長友好型的稅收政策，將對構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟産生更為積極和重要的影響。

在世界各國開徵的不盡相同但數量眾多的稅種之中，增值稅由於具有顯著的中性特徵，有利於發揮市場在資源配置中的決定性作用，而被170個左右的國家廣泛採用，並被公認為是最能體現增長友好型的稅種。中國增值稅的改革歷程，始終與中國改革開放的進程和關鍵節點緊密契合，正恰如我國唐代著名詩人杜甫在《春雨喜雨》一詩中所描繪的“好雨知時節，當春乃發生”。1979年中國改革開放之初，就在部分城市、行業試行增值稅制度；1994年中國推進社會主義市場經濟建設之際，即將增值稅徵稅範圍擴大到所有貨物；2009年中國有效應對國際金融危機之時，全面推進了增值稅由生産型向消費型轉變，將機器設備納入了抵扣範圍；特別是2012年以來，在中國加快轉變經濟發展方式、促進産業結構優化升級的關鍵時期，適應供給側結構性改革的要求，中國決策層從戰略高度作出了有序推進營業稅改徵增值稅的重大部署，到2016年5月得以全面平穩推開，基本建成了在世界範圍內具有先導意義的現代增值稅制度。中國增值稅制度的不斷改革，持續推動了中國經濟社會的一步步發展，是打造增長友好型稅收體系、大力助推國家治理體系和治理能力現代化的重大實踐。

5年來，我非常有幸自始至終參與了這場波瀾壯闊、舉世矚目的改革，對改革決心之強大心生敬意，對改革方案之週密深有感觸，對改革進程之艱辛記憶猶新，對改革意義之重要體會頗多。我想坦誠告訴全球同行們的是：今年3月5日中國全國人民代表大會開幕的那天，當李克強總理在《政府工作報告》中講到“全面推開營改增試點全年降低企業稅負5700多億元，所有行業稅負只減不增”時，全場掌聲一片，我頓生感慨萬千，不禁默誦出法國著名作家莫泊桑在其小説《一生》中的一段名言：“有時，我們可能脆弱得一句話就淚流滿面；有時，也發現自己咬著牙走了很長的路。”……

下面，我想就中國營改增樣本的八點認識與各位分享：

一、覆蓋範圍全。中國營改增涉及到將原徵收營業稅的近1600萬戶企業納稅人、1000萬自然人納稅人和超過2萬億元的營業稅收入改徵增值稅。經過4年對500多萬戶企業的改革探索，2016年5月1日得以全面推開，使得這一個“五一”國際勞動節成為中國稅務人真正意義上的“勞動節”，亦成為中國稅制的分水嶺。這一天，在中國實行了60多年的營業稅完成了歷史使命，退出了歷史舞臺；這一天，增值稅在中國實現了對國民經濟三次産業的全面覆蓋。

我想強調的是，此次改革，中國在缺乏國際成功經驗可以借鑒的情形下，大膽嘗試並平穩實施了對銀行、保險、證券等金融業務全面徵收增值稅。這在國際上是具有開創性意義的。正如歐盟增值稅制度專家讓·克勞德·卜夏爾先生所説，中國將金融行業納入增值稅徵稅範圍並按較低稅率徵稅，無疑是朝著正確的方向邁出了非常勇敢的一步。

二、實施時間緊。2012年～2015年，中國的營改增主要是在部分地區、部分行業試點，以積累改革經驗。2016年5月1日全面推開，才是真正意義上的攻堅戰。它從公開宣佈到正式實施，只有短短55天的準備時間。在此期間，我們需要完成一系列制度設計、發票印製申領、信息系統調整、納稅人和稅務人培訓等繁重復雜的工作，需要一次性將四大行業1000多萬戶企業納稅人的稅收徵管由地稅機關移交到國稅機關，並順利完成稅制轉換，時間之緊可想而知。

奧地利維也納經濟大學全球稅收政策研究中心主任傑弗裏·歐文斯認為，中國設定的全面推開營改增試點時限非常緊迫，稅務機關和納稅人都承受了極大的壓力。澳大利亞莫納什大學商法與稅法研究中心主任理查德·克瑞沃認為，中國竟然在不到八周的時間內克服困難，制定出營改增實施方案並平穩落地，出乎所有人的意料。

三、複雜程度高。全面推開營改增試點涉及的建築、房地産、金融和生活服務四大行業，不僅納稅人眾多，而且業態十分複雜；不僅同行業企業間情況相差懸殊，而且各行業間情況差異更大。改革既要保證所屬26個小行業稅負只減不增，又要保證稅制的相對規範統一，這對政策設計和徵管工作等都提出了很高的要求。加之四大行業的大多數納稅人此前很少接觸增值稅業務，對增值稅制度缺乏基本了解；而國稅部門，此前與四大行業接觸也較少，對試點納稅人經營方式、組織形式、業務模式了解不多。尤其與以往不同的是，二手房交易也屬於本次營改增範圍，帶來增值稅自然人納稅人大幅增加，需要稅務部門在管理和服務方面，有更多更充分的措施及預案準備。新稅制、新行業、新納稅人類型、新主管稅務機關的“四新”疊加，給我們帶來了許多意想不到的挑戰和考驗。

四、制度設計穩。面對十分複雜的情況，為確保營改增平穩順利實施，必須做到稅制設計穩健週全。為此，我們緊緊把握三條原則：一是按照現代增值稅的要求進行整體制度設計，比如：按照完善消費型增值稅制的目標，將不動産納入抵扣範圍；落實目的地徵稅原則，在服務貿易領域建立了進口徵稅、出口零稅率制度等。二是試點期間既安排了一些新的過渡性政策，又將一些原營業稅優惠轉換為增值稅優惠，以避免改革造成利益格局劇烈調整，以利於幫助納稅人逐漸適應新稅制。三是在改革推出後不斷補充完善政策安排和徵管服務措施，及時解決出現的新情況新問題，保證改革持續平穩運行。

五、組織實施細。好的制度更要有好的落實。中國國家稅務總局作為營改增的組織實施部門，注重把制度變革與徵管改革、服務優化、技術升級、人才支撐等相互聚合起來，把稅務系統上下、稅務部門和其他方面的智慧及力量相互融合起來，從而産生強大的聯動效應，確保了改革的平穩實施。如：在全面推開營改增試點的準備階段和實施初期，中國稅務部門從上到下都建立起為期100天的內部集中辦公制度，不分節假、不分晝夜、上下直通、左右互聯地開展工作。與此同時，我們針對納稅人編發了近60萬字的營改增輔導材料，發放培訓資料4000多萬份，開展專題培訓2130萬戶次；設立營改增諮詢專線，日均受理納稅人諮詢電話12.9萬通；增設辦稅窗口17386個，增加一線辦稅人員2萬多人，增添自助辦稅終端2萬餘臺，建立了9338個國地稅聯合辦稅服務廳、3.6萬個聯合辦稅窗口。這一組組數字好比一串串跳動的音符，彰顯出中國稅務人在推進這項重大改革中的責任與擔當，也奏響了中國增值稅改革的華彩樂章。

正如傑弗裏·歐文斯先生所説，中國稅務機關大刀闊斧地推進營改增試點，並不斷總結經驗，使每個稅務人員在面對這一頗具挑戰性的改革時，都能出色地滿足納稅人和徵管需求。

六、信息管稅嚴。稅制改革往往離不開科技的支撐。中國稅務部門近年來全力建設金稅三期工程，于2016年10月在各級稅務機關全面上線並平穩運行，實現了徵管平臺、應用軟體、業務標準等方面的統一，使中國稅務部門的軟體基礎、數據資源、技術條件發生了跨越式提升，為包括營改增在內的各項稅制改革提供了強大的技術保障。

與此同時，研發成功並順利推行了增值稅發票管理新系統，實現了對發票全要素信息自動實時採集、監控和比對。目前，中國共有1330萬戶納稅人使用該系統開具發票，基本覆蓋了所有開具發票的納稅人。2016年通過該系統開具的增值稅發票超過54億份，每一份發票所記載的信息，都能像儲戶的銀行存款信息一樣，被系統逐筆實時記錄，全程監控，在稅務機關形成集中存貯數據庫，推動增值稅管理髮生了革命性變革，取得了系列成效。一是有效打擊虛假發票。我舉一個例子來説明：2016年中國查獲虛假發票和抓獲犯罪嫌疑人的數量，與2011年～2014年年均水平相比，都大幅減少。究其主要原因，就是這個系統發揮了有效扼制和精準打擊的威力，讓不少犯罪嫌疑人望而卻步。二是有效優化納稅服務。該系統為納稅人申領、開具、查詢發票提供了網絡辦理便利，節約了辦稅時間，減輕了辦稅負擔，贏得了納稅人的廣泛讚譽。三是有效輔助宏觀決策。由於能夠實時採集包括交易雙方名稱、交易商品種類、交易金額數量等方面信息，可廣泛、快捷、真實地反映物流的流向、流速、流量、價格、規模等情況，該系統生成的數據具有最小顆粒度特徵，最能反映地區、行業經濟運行景氣狀況，可以為國家宏觀決策提供重要參考信息。四是有效助推稅制改革。該系統的推行提升了增值稅管理效率、便利了納稅人和稅務人，有效緩解了營改增帶來的辦稅壓力，為改革順利實施起到了極大的推動作用。FTA主席暨英國皇家稅務和海關總署署長愛德華·楚普表示，中國稅務部門面對如此多的納稅人，運用增值稅發票管理新系統有效管控稅收風險，順利推行營改增，充分表明了中國實現稅收現代化的決心，展示了中國稅務部門高效的執行力。

七、減稅力度大。營改增有利於消除重復徵稅的制度性弊端。中國在進行營改增制度設計時，更是明確以不增加稅負作為基本原則。李克強總理在2016年《政府工作報告》中強調，要適度擴大財政赤字，主要用於全面推開營改增試點帶來的減稅，進一步減輕企業負擔。營改增實施以來，98%左右的試點納稅人實現了稅負下降或持平，越來越多的納稅人享受到改革帶來的減稅紅利，總體減稅規模越來越大。2012年1月～2017年2月，中國營改增帶來的減稅總規模累計已超過1.2萬億元。其中，僅全面推開營改增試點以來的2016年5月～2017年2月這10個月內，減稅規模就達到5661億元，預計到今年4月30日，全面推開營改增試點一週年將實現減稅6800億元左右。這是近年來中國最大規模的減稅措施。

八、多重效應顯。除直接減稅效應之外，中國營改增還帶來了以下多重積極效應：一是促進經濟結構調整。營改增實施以來，在中國經濟增速整體放緩的情況下，我國第三産業保持了相對較快的增長，2016年第三産業GDP增長7.8%，高出GDP平均增速1.1個百分點，佔GDP的比重為51.6%，同比提高1.4個百分點。二是激發了創新創業活力。營改增後，技術研發的中間投入，均能納入增值稅抵扣範圍，有利於增強企業創新的內生動力。2016年，中國高技術製造業增加值同比增長10.8%，比規模以上工業快4.8個百分點。同時，營改增減稅激發了市場主體創業熱情。2016年，中國新登記市場主體同比增長11.6%，而服務業同比增長24.7%，其中新納入試點的四大行業新辦企業戶數月均增加8萬多戶，第三産業就業佔全部就業人數比重由2012年的36.1%升至43.5%。三是推動了財稅體制改革。營改增作為具有重大牽引作用的改革舉措，對中國整個財稅體制改革都形成了強有力的推動。隨著營改增深入實施，中國直接稅體系改革提速，地方稅體系構建加快，稅收徵管體制改革穩步推進，預算管理體制也相應做出重大調整，與推進國家治理體系和治理能力現代化相匹配的財稅體制改革駛入快車道。四是規範了市場運行秩序。營改增後，增值稅抵扣機制覆蓋面更廣，出於抵扣的需要，下游企業紛紛向上遊企業索取發票，既促進了市場運行機制和秩序的規範，又進一步營造了“褒揚誠信、懲戒失信”的社會誠信環境。

女士們、先生們！回顧中國營改增5年來的改革歷程，我們欣慰地看到其直接效應愈來愈明顯、外溢效應愈來愈增大、長遠效應愈來愈清晰，順利實現了從有所擔憂到深獲讚譽的亮麗轉身。對此，我想繼續引用杜甫《春夜喜雨》一詩的後兩句“隨風潛入夜，潤物細無聲”來形容。甚至可以説，隨著改革紅利不斷釋放、改革作用持續彰顯，中國營改增迎來了“喜雨潤物勃勃生”的美麗景象。美國彭博社認為，中國的營改增不僅在短期內對經濟增長有促進作用，從長期來看將有助於中國經濟結構進一步優化。讓·克勞德·卜夏爾先生認為，中國以嫻熟的技術設計將老舊的增值稅制度轉化成非常現代的增值稅制度，堪稱國際稅制改革的成功典範。

女士們、先生們！借此機會，我想首先對OECD表示衷心感謝！OECD財政事務委員會組織制訂的《國際增值稅/商品及服務稅指引》，提出了一系列增值稅優化建議，為建立一個協調一致的國際增值稅體系做出了積極貢獻，也為中國營改增提供了非常有益的借鑒。同時，OECD還持續關注和支持中國營改增改革，先後多次派出專家團隊為中國培訓稅務官員。去年，OECD稅收政策與管理中心歷時數月完成了中國營改增試點效應評估報告，對中國營改增成就給予了高度評價，並提出了高水平的意見和建議。我要真誠地説一聲：謝謝！

其次，我要向一直以來對中國營改增給予大力支持、熱情指導、無私幫助的有關國家、國際組織、研究機構、專家學者和新聞媒體，表示衷心感謝和崇高敬意！營改增後，中國增值稅制度還要進一步改革，今年將簡並增值稅稅率，由四檔簡併為三檔，增值稅立法工作也將適時啟動，希望繼續得到國際社會的支持幫助。

當然，我還要感謝我們的納稅人。在整個改革進程中，他們表現出較高的納稅遵從度，以及對改革的理解、包容、支持，讓我在很多場合都為之動容。

女士們、先生們！當前，在全球經濟緩慢復蘇中，一些逆全球化現象有所顯現，貿易保護主義明顯抬頭，給世界經濟增長帶來了很大不確定性。2016年二十國集團領導人杭州峰會將稅收作為提高世界經濟抗風險能力和促進全球貿易與投資增長的重要手段。習近平主席在峰會閉幕辭中指出：“我們決定深化國際稅收合作，通過稅收促進全球投資和增長。”借此機會，我就發揮稅收對世界經濟發展的推動作用提三點倡議：

一是加快完善現代增值稅制度。現代增值稅制度具有課稅範圍廣、稅率檔次少和儘量少的稅收優惠三個顯著特徵。這充分體現了其中性原則，有利於減少對投資和生産決策産生的負面影響，促進經濟增長。與此要求相比，不少國家包括中國在內，都還存在一些差距。我們願與各國一起進一步推進增值稅改革，不斷健全完善現代增值稅制度，加強增值稅國際協調，逐步建立完善跨境貿易徵收增值稅的全球框架，促進生産要素在各國低障礙或無障礙流動，提高要素生産力，共同走向經濟繁榮。

二是繼續深化國際稅收改革。中國稅務部門始終秉持承諾，加快BEPS成果落實，特別是積極推動四個最低標準（國別報告、爭端解決、有害稅收競爭、防止協定濫用）的強制執行，金融賬戶信息自動交換標準和《多邊稅收徵管互助公約》的有效實施。在後BEPS時代，各國應恪守國際承諾，履行國際義務，既嚴厲打擊跨國逃避稅，維護稅收公平，又防止出現新的有害稅收競爭，便利納稅遵從，促進資源在全球範圍優化配置，共同營造增長友好型國際稅收環境。

三是不斷加強國際稅收合作。國際稅收合作有利於共享全球經濟增長紅利。中國稅務部門將不斷深化與各國稅務部門的合作，構建互利共贏的新型國際稅收關係，特別是加快與“一帶一路”沿線國家的稅務合作，加大對發展中國家的稅收培訓與技術援助。我們深信，協同帶來高效。各國應進一步適應經濟全球化不可逆轉的趨勢，順潮流而進，積極完善多邊稅收合作法律框架，深化高效務實合作，促進經濟包容性增長。

女士們、先生們！巴黎是一座音樂之城。塞納河的碧波盪漾著巴黎聖母院、盧浮宮、埃菲爾鐵塔的倒影，仿佛一首流動的美妙樂章，令人心曠神怡。巴黎歌劇院奏響的一曲曲高水平交響樂章，讓人如癡如醉。站在這裡我不禁聯想到，在中國決策層的精彩指揮下，在OECD等國際組織和各有關國家的支持幫助下，中國營改增不平凡的改革歷程正如一部氣勢磅薄、動人心魄的交響樂，時而婉轉悠長，時而雄渾深沉，時而激昂壯闊，在音色飽滿、優美舒暢、余韻不絕的出色演出中，為中國乃至世界經濟健康快速發展注入了新的活力。我們將繼續努力，為全球增值稅改革演奏出更加優美的樂章！

最後，預祝本次會議取得圓滿成功！祝與會各國的同行們身體健康！

謝謝大家！

（本文為王軍局長4月13日在經濟合作與發展組織第四屆增值稅全球論壇上的主旨演講）