全國城市社區衛生工作會議交流材料之四
堅持政府主導
大力推動社區衛生服務改革與發展
上海市長寧區人民政府
（2006年2月24日）
上海的社區衛生服務中心前身是街道醫院和鄉鎮衛生院。從1997年開始，上海市開始對基層衛生服務機構進行硬體改造，並實現向醫療、預防、保健、康復、健康教育和計劃生育技術指導“六位一體”功能轉化。2003年，進一步完善平臺服務功能，組建全科服務團隊、建立健康信息系統、啟動全科培養計劃並探索轉換服務運行機制。2005年，以區為單位實施“保證基本醫療、減少資源浪費、促進協調發展、惠及平民百姓”的綜合性衛生改革試點。
我區位於上海市中心城區的西部，是社區衛生服務綜合改革試點區之一，始終按照上海市委、市政府的要求，根據醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”綜合改革的總體部署，有序、有力、有步驟地推進社區衛生服務改革，取得了初步成效。目前，試點工作已在全區8家社區衛生服務中心開展。可以説，長寧區社區衛生服務的發展是上海市社區衛生發展的一個縮影。
一、轉變觀念，把追求經濟指標轉變為追求群眾滿意度
我區提出，要改變社區衛生服務中心的定位和考核標準。在定位上，始終堅持“政府主導、公共公益”的理念，突出社區衛生服務中心公共衛生和基本醫療的服務網絡功能；在考核標準上，將社區衛生服務中心的考核標準，從追求經濟指標的價值取向轉為追求工作質量和群眾滿意度。具體做法是，明確社區衛生綜合改革三大目標：一是保障群眾基本醫療需求，切實減輕病人的經濟負擔；二是完善醫療保險基金管理和支付辦法，把醫保費用控制在核定的預算經費內，逐步提高保障水平；三是促進社區衛生服務中心的可持續發展，充分體現“六位一體”的功能，使社區居民得到綜合、連續、價廉、便捷、優質的社區衛生服務。
二、突出政府在社區衛生服務中的主導作用
一是加大對社區衛生服務的投入。我區把社區衛生服務平臺建設與區域經濟建設整體規劃同步考慮，建立了比較穩定的投入機制和途徑。區政府按照區域衛生規劃安排社區衛生服務中心的基本建設項目、開展基本醫療服務及預防保健所需要的基本設備經費；同時，根據預防保健任務的擴展，不斷提高區政府對預防保健經費和公益性項目的投入。我區社區衛生預防保健經費在“十五”期間提高了4倍多，提前達到了全市要求的2005年每萬人口20萬元的標準。二是加強對社區衛生綜合改革組織領導。我區成立了領導小組，由區長擔任組長，由分管衛生的區委副書記和副區長擔任副組長；健全了街道和社區衛生服務中心雙主任聯席會議機制，充分發揮社區管理網格化優勢，整合社區資源，並在每個居委會都落實專人負責與社區衛生服務中心定期溝通。同時，社區衛生服務中心實行中心主任、全科團隊負責人競聘上崗。切實把解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為政府的主要職責，真正做到民有所呼，我有所應。
三、加快社區衛生服務中心平臺建設和服務模式轉變
在平臺建設方面，我區把社區衛生服務中心和站（點）的規劃建設納入政府一級目標項目，使每個街道（鎮）都配置一個標準化的社區衛生服務中心，根據街道人口分佈每個社區衛生服務中心規劃若干個標準化服務站（點）。發揮各街道（鎮）的主動性和積極性，把社區衛生服務納入社區管理之中，並無償提供社區衛生服務站（點）的用房，街道、居委會幹部配合全科團隊的工作深入到居民區、家庭。通過社區衛生服務中心站點的建設，為實現“人人享有初級衛生保健”的目標奠定了堅實基礎。
在公共衛生和基本醫療服務方面，積極探索服務功能模式轉換。我區在每個社區衛生服務中心組建了若干個面向責任社區的全科醫生團隊，下沉到每個社區衛生服務站（點），與居民家庭開展簽約式服務，承諾電話預約、預防保健、健康諮詢、上門服務等，建立新型的衛生服務模式；每個全科醫生團隊有2-3名全科醫生、2名公共衛生醫師、2名社區護士，建立在中心、中心下屬站點和進入所在責任區家庭進行服務的“兩點一片”服務方式。同時，與所在社區的家庭居民簽訂健康服務協議，對約定病人，醫保實行減免診療費的政策，並給予一定的藥費優惠，有效引導常見病、多發病、診斷明確的慢性病患者到社區就醫。此外，完善藥品購銷體制，對各社區衛生服務中心的藥品在全市統一招標、降低價格的基礎上，實行集中採購；在每個街道（鎮）設置一個醫保定點藥房，方便居民就近配藥。
四、改變醫保支付方式，對社區衛生服務中心實行收支兩條線管理
為解決群眾反映的看病貴問題，我區以社區衛生服務綜合改革作為突破口，積極探索運行機制的轉變，糾正和防範過度醫療、開大處方、濫做臨床醫學檢查等行為的發生。
一是醫保費用的支付方式從“後付”變為“預付”，嚴格控制醫保費用的增長幅度。醫保基金由“一級基金、一級管理”改為“一級基金、二級管理”，充分體現市、區聯動，發揮區級層面的管理作用，區醫保設立專戶，加強對社區衛生服務中心的醫療保險基金預付總量和統一收支經費的調控與宏觀管理。
二是實行收支兩條線管理，切斷醫務人員個人收入與業務收入的挂鉤關係。區衛生局下設社區衛生服務管理中心，加強社區衛生服務中心的財務管理，實行財務人員派出制，實行收支兩條線管理，把各社區衛生服務中心的所有收入、預防保健經費和醫保預付資金全部納入內部預算管理，取消社區衛生服務中心預算外資金結余留用；加強成本核算，對各社區衛生服務中心的支出按照標準和實際成本進行補償，嚴格控制和確定社區衛生服務的總成本，保障社區衛生服務的基本運作資金平衡，最大程度地發揮支撐社區衛生服務運行和提供公共衛生服務的作用。
三是實行新型的收入分配製度和激勵考核機制，改變“以藥養醫”的補償和分配機制，按照服務人群的數量和工作量，以及保持醫務人員個人收入基本穩定和合理增長的原則，核定可分配總額。同時，建立醫務人員收入分配與技術水平、服務數量、服務質量和群眾滿意度的綜合考核緊密挂鉤的機制，突出公共衛生和基本醫療服務，並適度向關鍵崗位、一線服務人員和全科專業技術人員傾斜，適當拉開差距，形成比較穩定的精神、物質兩方面的激勵機制。
五、社區衛生服務發展取得初步成效
一是夯實了城市公共衛生服務網底。社區衛生服務中心硬體建設基本達到標準化，“六位一體”功能得到強化，社區衛生服務管理得到加強，醫療保障覆蓋面不斷擴大，保障水平逐步提高。
二是降低醫藥費，居民得到直接實惠。綜合改革後，社區衛生服務中心病人門診次均費用下降了14.2%，檢查項目費用下降達39.5%；簽約家庭居民就醫的人均藥費同比下降了4.7%，居民就醫經濟負擔減輕。
三是服務利用增加，醫保費用增長得到有效控制。全區8個社區衛生服務中心在復診率基本穩定的前提下，門診服務人次凈增14.3%，門診醫保費用2005年比2004年同期相比下降24%，醫保費用初步得到有效控制。
四是提高服務質量，居民享受到更好的公益性服務。醫務人員主動“下站點、進家門”，提供比較優質的全科團隊服務，與居民交流多了，有效服務時間延長了，醫患關係更為融洽。全科團隊網格化管理覆蓋率達到100%；預防保健管理對象的管理覆蓋率達到90%以上；家庭健康檔案的建檔率達85%以上；簽約家庭數達到2萬餘戶，社區醫務人員真正把精力放在為群眾服務上了。
社區衛生服務改革是一個不斷探索的過程。我們將按照《國務院關於發展城市社區衛生服務的指導意見》的要求，切實貫徹落實本次會議精神，繼續全力以赴做好社區衛生服務改革與發展工作，確保社區衛生服務的公平和效率，造福廣大人民群眾。
